Краткий курс истории земельного вопроса в России

Статьи

Земельный вопрос в России на протяжении всей ее многовековой истории был одним из самых непростых. Земельное законодательство и земельное право в России, ставшие основой современного земельного законодательства, cформировались только в начале XX века.

В 1990 году в Российской Федерации началось осуществление земельной реформы и становление земельного права, соответствующие условиям перехода от плановой экономики к рыночной. Современное российское законодательство – одно из самых интересных, актуальных и противоречивых. За 14 лет оно прошло различные этапы развития, и в силу гиперполитизированности пять раз изменялись основные принципы формирования и применения норм земельного права, регулирующего оборот земли.

Первой несмелой попыткой законодательной власти включить землю в гражданский оборот и, в частности, восстановить отмененное в 1917 году право частной собственности на землю было закрепление статьей 5 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятых 28 февраля 1990 года.

Последующие годы стали переломными в развитии земельного законодательства. В ноябре 1990 года принимаются законы: “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”, “О земельной реформе”, “О собственности в РСФСР”, и, наконец, 25 апреля 1991 года вступает в действие Земельный кодекс РСФСР, основной кодифицированный закон, регулирующий земельные отношения, в том числе и имущественного характера. В Земельном кодексе РСФСР были достаточно понятно определены полномочия органов государственной власти, которыми на тот момент являлись Советы народных депутатов различных уровней. Они имели право от имени государства в соответствии с полномочиями, установленными законом, переводить земельные участки из одной категории в другую в соответствии с установленным порядком, а также предоставлять земельные участки юридическим и физическим лицам для целей, установленных в законе, за плату и бесплатно, что фактически стало основанием для введения свободной купли-продажи земли.

Можно только то, что разрешено

Анализируя принятые на тот период законодательные и нормативные документы, можно сделать вывод, что при применении земельного законодательства использовался принцип “можно только то, что впрямую разрешено действующим законодательством”, т. е. противоположный принципу применения гражданского законодательства. С 1 января 1995 года вступил в действие Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК). В соответствии с нормами, установленными статьями 129 и 209, правоприменители приходят к пониманию, что земельный участок как объект гражданского права включается в оборот на общих основаниях и только в том случае, если при обороте земельного участка используются иные способы, чем те, что установлены ГК РФ. В этом случае оборот допускается в той мере, в какой он урегулирован законом о земле и других природных ресурсах (законодательство, регулирующее оборот “земельных долей”, Лесной кодекс и т. д.), т. е. меняется принцип применения земельного законодательства, регулирующего земельно-имущественные отношения. Однако с 1 марта 1996 года в исполнение ст. 13 Федерального закона “О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации” произошел возврат к первоначальному принципу применения земельного законодательства, так как нормы части второй кодекса в области, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством. Данный принцип действовал практически до вступления в действие Федерального закона от 16 апреля 2001 года N 45 “О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации”, а по существу до введения в действие главы 17 ГК РФ “Право собственности и другие права на землю”.

Закон что дышло

Снова меняется принцип применения законодательства, регулирующего оборотоспособность земельных участков. Статья 260 ГК РФ установила, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продать его, подарить, отдать в залог или сдать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в нем. Причем в ГК РФ четко сказано, что ограничение может быть установлено только законом. С момента вступления в действие Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ), принятого 30 октября 2001 года, принцип применения законодательства, регулирующего оборот земельных участков, не меняется, но несколько уточняется. ЗК РФ исходит из принципа разграничения действия норм гражданского и земельного законодательств, а также законодательства, регулирующего приватизацию земли. Причем именно ЗК РФ установил п. 3 ст. 3, что “имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами”, т. е. иное должно быть установлено специальными законами.

Разберемся с понятиями

Кроме регулярно меняющихся принципов применения норм земельного законодательства в правоприменительной практике постоянно встречаются противоречия норм гражданского и земельного права, а также серьезные несогласованности внутри самого земельного законодательства, регулирующего имущественный оборот. Проблемы имеются в связи с недостаточно точным понятийным аппаратом, применяемым законодателями в процессе нормотворчества. В ст. 130 ГК РФ дан закрытый перечень недвижимого имущества (недвижимой вещи, недвижимости). Недвижимые вещи являются индивидуально-определенными и незаменимыми. К недвижимости, во-первых, относятся объекты естественного происхождения ? участки земли (земельные участки), участки недр, обособленные водные объекты, леса, многолетние насаждения. При анализе ст. 130 ГК РФ видно, что законодатель сделал ошибку, прописав закрытый перечень недвижимости и, кроме того, дав его неточным. Затруднительно сказать, кто может описать, с учетом требований, установленных органами технического (кадастрового) учета, такой объект недвижимости, как “лес”. Лесной кодекс Российской Федерации, регулируя ограниченный оборот земельного фонда, вводит понятие “участок лесного фонда”, который по существу является земельным участком, входящим в состав земель, отнесенных к категории “земли лесного фонда”, и совершенно не понятно, по какому принципу участкам лесного фонда постановлением правительства от 23 декабря 1999 года ? 1429 “О внесении изменений и дополнений в Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним” придан статус специального объекта недвижимости.

Разложим части по полочкам

Серьезная проблема возникает у правоприменителей и правообладателей в случае, если речь идет о таком специфическом объекте, как часть земельного участка. Несмотря на то что в ст. 130 ГК РФ части земельного участка как объекта недвижимости нет. В статьях 271, 273, 552, 553 ГК РФ, в Законе об ипотеке, в ст. 26, 27 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”, в ст. 35 ЗК РФ правовое понятие части земельного участка присутствует, причем речь идет именно о части, являющейся предметом договора (аренда, ипотека, сервитут, часть, занятая строением и т. д.), по существу ? объектом недвижимости. Понятно, что в этом случае речь идет о части земельного участка, границы которого установлены и описаны, площадь рассчитана, местоположение указано, этой части присвоен кадастрово-учетный номер; понятно, что категория и разрешенный вид использования будут те же, что и у земельного участка, в состав которого входит эта часть. То есть часть земельного участка в этих случаях является индивидуально определенной вещью. Возникает законный вопрос, чем тогда эта часть земельного участка по своему правовому содержанию отличается от земельного участка. На самом деле только тем, что она входит в состав земельного участка, находящегося у правообладателя на том или ином праве. В связи с этим не зря законодатель в Законе о государственном земельном кадастре уходит от понятия “замкнутая граница”, давая понятие “описанная граница”, тем самым устанавливая, что в состав земельного участка могут входить его части, обособленные замкнутыми границами, причем нигде в законодательстве не указано, что эти границы не должны быть смежными. Можно сделать вывод, что правообладатель имеет право производить раздел своего земельного участка с учетом установленного порядка, не ликвидируя участок и не прекращая право на него, т. е. индивидуализированная часть земельного участка может быть предметом договора ипотеки, аренды и т. д., или объектом недвижимого имущества, включенного в оборот.

Ох, доля моя, доля

Был период в земельном законодательстве, когда в нормативных документах на уровне указов президента и постановлений правительства РФ было введено такое интересное и, можно сказать, абстрактное понятие, как “земельная доля”, которое являлось предметом сделок (купля-продажа, аренда, мена и т. д.). И по существу ей придавался статус объекта недвижимости, документы о правах на “земельную долю” регистрировались в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству. В свидетельствах, выдаваемых земельными комитетами, в тот период “земельная доля” описывалась по-разному ? и в гектарах, и в квадратных метрах, и в баллогектарах. Крайне редко указывалась “земельная доля” в виде простой дроби. Последний подход как единственно правильный был поддержан вошедшим в действие Законом “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”.

Пользоваться можно. Использовать нельзя

Крайне непростая ситуация складывается в связи с различными трактовками норм земельного и гражданского законодательства по вопросу перехода и возникновения права постоянного (бессрочного) пользования при переходе и возникновении права на ту часть земельного участка, на которой расположен объект недвижимости искусственного происхождения (здание, строение, сооружение). Хотя вступившую в действие 17-ю главу ГК РФ никто не отменял, и только ст. 267 и 270 ГК РФ, которые регулируют порядок распоряжения земельными участками, оформленными на одном из ограниченных вещных прав, праве пожизненно наследуемого владения и праве постоянного (бессрочного) пользования с момента вступления в действие ЗК РФ, т. е. с 30 октября 2001 года, не применяются, так как в соответствии с п. 4 ст. 20, п. 2 ст. 21 распоряжение земельными участками, оформленными на праве пожизненно наследуемого и праве постоянного (бессрочного) пользования, запрещено.

Все остальные нормы главы 17 ГК РФ действуют в полной мере до сегодняшнего дня. И в соответствии со ст. 268, 271 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования возникает не только на основании актов государственной власти и органов местного самоуправления при предоставлении только тем пяти субъектам, которые указаны в п. 1 ст. 20 (государственные и муниципальные учреждения, органы государственной и муниципальной власти, федеральные казенные предприятия), но и по иным обстоятельствам у иных субъектов. Например, законодатели в п. 2 ст. 268 ГК РФ указали на то, что право постоянного (бессрочного) пользования может быть приобретено собственником здания, строения и иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 271 ГК РФ, в которой говорится, что, если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное, собственник здания или сооружения по закону имеет право постоянно пользоваться частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество. В законе сказано, что право постоянного (бессрочного) пользования на часть земельного участка появилось в момент возникновения права на объект недвижимого имущества. И по существу встает только один вопрос ? на какую же часть земельного участка возникло право постоянного (бессрочного) пользования? Представляется правильным определение этой части в соответствии с порядком, установленным ст. 33 ЗК РФ. Границы и размеры этой части должны быть удостоверены уполномоченным государственным органом с учетом градостроительных и землеустроительных норм.

Елена Сарьян, юрист Московской областной регистрационной палаты